Wat is de klimaatwet en hoe wordt deze gehandhaafd?

Deel I: Wetgeving, nakoming en handhaving van klimaatdoelstellingen op internationaal, Europees en Nederlands niveau

1. De belangrijkste afspraken op internationaal, Europees en nationaal Nederlands niveau

Klimaatwetgeving wordt vastgesteld op meerdere overheidsniveaus: internationaal, Europees en nationaal. Vaak wordt internationaal een overkoepelend doel vastgesteld, waaraan op regionaal (Europees) en nationaal niveau uitvoering moet worden gegeven. Bij die uitvoering kunnen keuzes worden gemaakt die passen bij de regionale, nationale of lokale context, en zijn afgestemd op de eigen economie, energievoorziening en historische bijdrage aan de broeikasgasemissies.

Internationaal niveau: Parijsakkoord

In december 2015 werd het Parijsakkoord vastgesteld [1], dat door de Europese Unie (EU) en Nederland is ondertekend. Hierin werd afgesproken dat de stijging van de mondiale temperatuur tot ruim onder de 2 graden Celsius beperkt moet blijven – en liever nog 1,5 graden Celsius [2]. Ontwikkelde economieën als Nederland en de EU hebben een goede uitgangspositie om iets aan het klimaatprobleem te doen, stoten doorgaans relatief veel uit per hoofd van de bevolking, en zijn historisch verantwoordelijk voor een belangrijk deel van de emissies die nu het klimaatprobleem veroorzaken. Internationaal is daarom afgesproken dat zij een voortrekkersrol pakken bij het terugdringen van de uitstoot en andere landen daarbij ondersteunen – dit is het zogenaamde beginsel van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden (principle of common but differentiated responsiblities). Toen de tekst van het Parijsakkoord werd goedgekeurd, hebben gelijk 195 landen, waaronder Nederland, zich hieraan gecommitteerd.

Europese Unie

De Europese Unie nam in 2021 een Klimaatwet aan [3] waarin is vastgelegd dat de EU per 2050 klimaatneutraal moet zijn [4] - en daarna probeert om netto negatief te worden [5]. Als tussendoel heeft de EU vastgelegd dat broeikasgas emissies met 55% verminderd worden ten opzichte van 1990 [6].

De Europese Commissie is van plan ook een tussendoel voor 2040 vast te leggen. De Europese Wetenschappelijke Klimaatraad heeft op aanvraag van de Commissie geadviseerd dit doel vast te leggen op 90 tot 95% reductie ten opzichte van 1990 [7]. De Commissie heeft laten weten positief te staan tegenover een doel dat de Europese uitstoot in 2040 met 90% moet verminderen ten opzichte van 1990 [8]. Dit moet echter nog bepaald worden.

Nederland

Nederland heeft zich in 2015 aangesloten bij het Parijsakkoord en heeft sinds 2019 een nationale Klimaatwet [9]. Deze wet bevat doelstellingen voor Nederland voor 2030, 2050 en na 2050. Tot 2030 moet Nederland 55% van zijn broeikasgasemissies reduceren ten opzichte van 1990 [10] en per 2050 moet dit netto-nul zijn [11]. Daarmee kan een deel van de klimaatverandering worden tegengegaan of extra uitstootruimte worden gecreëerd voor minder ontwikkelde regio’s die nog iets langer nodig hebben om te verduurzamen [12]. Om de mondiale klimaatdoelen te halen, moet de mondiale uitstoot van broeikasgassen namelijk binnen een krap emissiebudget blijven.

Nederland heeft geen zelfstandig doel voor 2040, maar de Nederlandse Wetenschappelijke Klimaatraad heeft geadviseerd om ook een nationaal doel voor 2040 vast te leggen, en dit te laten overeenkomen met het Europese doel [13]. Of Nederland dit advies volgt, nadat de EU een EU-breed doel voor 2040 heeft vastgesteld, moet worden afgewacht.

2. Hoe worden de doelstellingen uit het Parijsakkoord en de Europese en Nederlandse Klimaatwet behaald en gehandhaafd?

Om voortgang te maken en de klimaatdoelen te behalen, kunnen overheden gebruik maken van verschillende instrumenten, zoals belastingen of subsidies. Ze moeten de voortgang monitoren en ingrijpen waar nodig. Daarnaast zijn er mogelijkheden om te handhaven. In de volgende paragrafen leggen we per overheidsniveau uit

1) welke instrumenten overheden kunnen inzetten voor het behalen van doelstellingen op grond van het Europese en Nederlandse recht;

2) welke plannen overheden moeten indienen om aan te tonen welke maatregelen zij nemen en welke instrumenten zij inzetten; en

3) hoe de voortgang gehandhaafd kan worden.

Parijsakkoord

Onder het Parijsakkoord kunnen landen en regio’s zelf kiezen welke bijdrage zij leveren tot 2050 en welke instrumenten zij daarbij inzetten – mits het einddoel uiteindelijk gehaald wordt. Een centraal uitgangspunt daarbij is dat landen die historisch meer hebben bijgedragen aan het veroorzaken van klimaatverandering nu een grotere verantwoordelijkheid hebben om klimaatneutraliteit te bereiken.

Op welke wijze landen en regio’s dit willen doen en welke instrumenten daarbij worden ingezet, moet worden vastgelegd in een Nationally Determined Contribution (NDC) [14]. Een NDC is een actieplan waarin landen uiteenzetten hoe zij door klimaatverandering worden geraakt, hoe zij zich daarop aanpassen, welke doelstellingen zij regionaal of nationaal hebben gesteld om de uitstoot omlaag te brengen, en op welke manier zij dat doen. Dat actieplan moet elke vijf jaar worden geüpdatet, waarbij bovendien is afgesproken dat de ambitie telkens moet worden verhoogd [15]. De EU-lidstaten dienen gezamenlijk zo’n actieplan in [16].

Tijdens de Global Stocktake – die in 2023 voor het eerst plaatsvond – wordt gekeken of al die actieplannen samen genoeg zijn om de overkoepelende temperatuurdoelen te halen [17]. Deze beoordeling toont ook aan welke beloftes van landen of regio’s te weinig zullen bijdragen aan het mondiale doel. Deze naming and shaming is het meest belangrijke middel om landen aan hun belofte te houden. Helaas lijken de doelen met de huidige actieplannen nog niet te worden gehaald: met deze plannen lijkt de wereld alsnog op 2.7°C opwarming af te stevenen [18].

Europese Unie

De Europese emissiereductiedoelen voor 2030 en 2050, en in de toekomst wellicht voor 2040, gelden voor alle lidstaten samen. Welke bijdrage individuele lidstaten moeten leveren, wordt op een andere manier bepaald. Ten eerste is het belangrijk om op te merken dat de doelstellingen via drie pijlers moeten worden behaald: emissiereductie van broeikasgassen [19], aandeel hernieuwbare energie [20] en energie-efficiëntie [21]. Voor alle drie de pijlers zijn EU-brede doelstellingen vastgelegd.

Voor de eerste pijler, de emissiereductie van broeikasgassen, en de daarbij behorende doelen voor 2030 en 2050, zet de EU twee belangrijke middelen in: het Europese emissiehandelssysteem (ETS) en effort sharing.

Het ETS is opgericht in 2005 met als doel om de uitstoot van broeikasgassen kosteneffectief te verminderen. Het ETS is een ‘cap and trade’-systeem, waarbij het aantal emissierechten dat jaarlijks wordt uitgegeven onder een plafond is gereguleerd. Elk emissierecht geeft het recht om één ton CO₂-eq uit te stoten. Bedrijven moeten voldoen aan de verplichting om hun emissies nauwkeurig te meten en te rapporteren en het juiste aantal rechten in te leveren. Komt een bedrijf rechten te kort om zijn eigen uitstoot te compenseren, dan kan het deze rechten van andere bedrijven overkopen. Door deze handel krijgt het uitstootrecht een marktwaarde: de CO₂-prijs. Doordat de totale hoeveelheid uitgegeven emissierechten elk jaar daalt, daalt daarmee ook de totale hoeveelheid uitgestoten broeikasgassen. Als er wordt uitgestoten, maar er geen certificaat is ingeleverd, volgt een boete van €100 boven op de verplichting om alsnog een certificaat aan te schaffen en in te leveren (In 2022 schommelde de prijs van een emissiecertificaat rond de €80) [22].

Zo’n 10.000 installaties in de energiesector en maakindustrie, evenals luchtvaartmaatschappijen die binnen de EU vliegen, nemen deel aan het ETS. (In 2024 zal ook maritiem transport gedekt worden onder ETS.) Hiermee worden ongeveer 45% van alle Europese emissies gedekt. In Nederland vallen ongeveer 400 bedrijven onder het ETS. Sinds het begin van het ETS in 2005 is de totale CO₂-uitstoot van alle bedrijven in het systeem afgenomen met zo’n 44% [23].

In 2027 wordt gestart met een tweede, separate markt voor de emissiehandel (hierna ETS2). Het ETS2 omvat alle uitstoot van CO₂ van brandstoffen die geleverd worden aan wegtransport, de gebouwde omgeving en industrie die niet onder het ETS valt. De verplichting om emissiecertificaten in te kopen, ligt bij de brandstofleverancier, die de kosten dan doorberekent aan de gebruiker. Daarmee belast het ETS2 indirect het energiegebruik van huishoudens! Om kwetsbare huishoudens te beschermen zijn er maatregelen genomen om de CO₂-prijs in de beginjaren van het ETS2 onder de 45 euro per ton te houden [24].

Effort Sharing Regulation (ESR) betreft alle Europese emissies die niet onder het huidige ETS vallen. Dat zijn dus de sectoren die in de toekomst onder het ETS2 gaan vallen plus de landbouw. Oorspronkelijk werd afgesproken dat emissies in de ESR in 2030 met 30% gereduceerd moesten worden ten opzichte van 2005. Die doelstelling is op basis van het bruto binnenlands product vertaald naar individuele lidstaten. Nederland kreeg de opgave om haar ESR-emissies met 36% te reduceren. In 2023 is de ESR aangescherpt naar 40% als Europees doel, waardoor alle lidstaten extra moeten bijdragen. De nieuwe verplichting voor Nederland is om haar ESR-emissies met 48% te verminderen ten opzichte van 2005. Momenteel zit Nederland op ongeveer 38% reductie binnen de ESR en de EU op ongeveer 12%.

De laatste twee pijlers dragen bij aan het verduurzamen van het Europese energiesysteem, dat nu veel broeikasgassen uitstoot omdat het voornamelijk afhankelijk is van fossiele energiebronnen en vandaag nog 75% van alle broeikasgassen uitstoot [25]. Ten eerste door de vraag naar energie te verminderen. Dit kan door processen efficiënter te maken (dezelfde productie met maar minder energie) en door energie te besparen (dit kan bijvoorbeeld door gedrag). Zo mag het totale energieverbruik in de Europese Unie in 2030 niet meer dan 992,5 Mtoe bedragen [26]. Daarnaast door fossiele energiebronnen te vervangen door hernieuwbare bronnen, tot 42,5% in 2030 op EU-niveau [27].

De doelstellingen voor energie-efficiëntie en aandeel hernieuwbare energie gelden voor de EU tezamen en de lidstaten hebben de verplichting om gezamenlijk te werken richting het behalen van deze doelstelling. Dat betekent dat lidstaten zelf mogen kiezen welke bijdrage zij leveren, zolang ze samen de doelstelling halen. Deze vrijwillige bijdrage wijkt af van de wijze waarop de doelstellingen tot 2020 werden behaald. Hiervoor werden voor energie-efficiëntie en aandeel hernieuwbare energie bindende, individuele doelstellingen per lidstaat opgelegd. Zo moest Nederland een aandeel hernieuwbare energie van 14% per 2020 bereiken [28].

De vrijwillige bijdrages leggen lidstaten vast in een zogeheten Integraal Nationaal Energie- en Klimaatplan (INEK), dat lidstaten naar de Europese Commissie sturen [29]. De EU stelt bepaalde eisen aan de INEK en eist bijvoorbeeld dat lidstaten uitleggen op welke wijze de toegezegde bijdrage zullen behalen [30]. In december 2019 hebben lidstaten voor het eerst zo’n INEK ingediend en elke vijf jaar moet deze geüpdatet worden. Dat betekent dat Nederland en alle andere lidstaten deze update in 2024 zullen indienen.

Een belangrijk middel om een substantiële bijdrage en naleving daarvan te garanderen is de feedback van de Europese Commissie op de concept INEKs van de lidstaten (artikel 9). Als de Commissie feedback geeft over het ambitieniveau of de voortgang, moeten lidstaten dit serieus in overweging nemen. Daarnaast eist de EU dat de concept INEKs ter consultatie aan het brede publiek worden gelegd (artikel 10). Dit zorgt ervoor dat het publiek haar zorgen kan uiten over de ambities of over de voortgang. Als lidstaten niet reageren op de Commissie en of het publiek, en de voortgang blijft hangen, dan kan in het meest ernstige geval de Commissie overgaan op de inbreukprocedure zoals voorzien in het Verdrag van de Werking van de Europese Unie (artikelen 258-260). Dit zal echter niet snel gebeuren, op grond van de hierboven genoemde Verordening zal niet-naleving vooral bestaan uit het niet tijdig indienen van de INEK, meer dan dat beoordeeld kan worden dat de inhoud niet afdoende is [31].

Nederland

De Nederlandse Klimaatwet eist dat de overheid voor een periode van vijf jaar een zogenaamd Klimaatplan opstelt. In dat Klimaatplan wordt uitgelegd op welke wijze de overheid de nationale doelen (artikel 2 Klimaatwet) zal behalen. Om deze plannen, die in belangrijke mate door de EU-brede doelstellingen worden beïnvloed, te behalen kan Nederland een reeks aan nationale overheidsinstrumenten inzetten. Het voert te ver om deze hier te bespreken, maar denk bijvoorbeeld aan planvorming en vergunningverlening onder de Omgevingswet; het opzetten van nieuwe warmteprojecten in bestaande wijken onder de voorgestelde Wet Collectieve Warmtevoorziening; en de vergunningverlening voor windenergieprojecten op zee onder de Wet windenergie op zee. Ook zet Nederland subsidies in onder het SDE++ systeem [32] en subsidies voor huishoudens onder het ISDE-systeem [33].

Op hoofdlijnen bevat het Klimaatplan dezelfde informatie, individuele doelstellingen en uitleg over maatregelen als de Europese INEK, maar voor de INEK is ook andere informatie nodig, zoals bijvoorbeeld de maatregelen die worden genomen om energie-armoede te bestrijden [34]. Nederland rapporteert daar wel over naar de EU, maar niet in zijn Klimaatplan. Elke vijf jaar updatet Nederland het Klimaatplan. Ook deze conceptversie wordt aan het brede publiek ter inzage gelegd (artikel 8). In 2024 zal Nederland zo’n update leveren, en plannen vastleggen voor de periode tussen 2025 en 2035.

Het behalen van klimaatdoelstellingen is de verantwoordelijkheid van de staat. Voor het naleven van de Nederlandse doelstellingen kan ten eerste de EU verschillende middelen inzetten. Daarnaast kunnen de doelstellingen in beperkte mate via de nationale rechter worden afgedwongen, zoals we hebben gezien in de Urgenda-zaak [35]. Daarin werd de Nederlandse Staat gehouden tot een broeikasgasreductie van 25% per 2020 (ten opzichte van 1990), terwijl de Europese Unie voor dit jaartal een doel van 20% hanteerde [36]. Voor nu ligt Nederland op koers om de doelstelling de broeikasgasemissie reductie voor 2030 te behalen [37]. Daar moet wel de belangrijke kanttekening bij worden gemaakt dat alles dan wel moet meezitten. Het is dus de vraag of er ten behoeve van de 2030-doelstelling een vergelijkbare rechtszaak zal volgen. Dat zal de tijd moeten uitwijzen.

Bedrijven dragen bij aan het behalen van klimaatdoelstellingen wanneer zij onder het ETS vallen, zie hierboven. Elk jaar wordt het plafond voor het aantal emissierechten verlaagd, en daarmee kunnen bedrijven minder uitstoten. Er zijn op dit moment geen andere verplichtingen voor bedrijven. Het komt nu niet voor dat bedrijven meer uitstoten dan binnen het ETS-systeem is toegestaan. Er lopen wel twee rechtszaken tegen bedrijven, om hen te verplichten aan meer ambitieuze doelstellingen te verbinden: Shell en ING. Richting 2040 gaat het aantal rechten naar 0, en blijven maar enkele sectoren recht hebben op uitstoot tot 2050. Dat zal een spannende periode worden, ook voor de vraag of bedrijven het dan lukt om zich aan de uitstootbeperkingen te houden.

Deel II: uitstoot van de luchtvaart en het Europese emissiehandelssysteem

Inzoomen: Europese emissiehandelssysteem en luchtvaart

De CO₂-uitstoot van de Europese luchtvaart is sinds 2012 onderdeel van het ETS. Concreet gaat het dan over de CO₂-uitstoot van alle vluchten binnen de Europese Economische Ruimte – dat betreft de lidstaten van de EU plus Liechtenstein, Noorwegen en IJsland – en vertrekkende vluchten naar Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk. Intercontinentale vluchten tellen dus niet mee, net als de niet-CO₂ klimaateffecten van de luchtvaart zowel binnen als buiten Europa. De klimaatimpact van deze niet-CO₂ effecten, zoals de uitstoot van stikstof op hoogte en het maken van vliegtuigstrepen (contrails) in de lucht, werd in een recent rapport van CE Delft zelfs groter ingeschat dan het klimaateffect van de uitgestoten CO₂! [38]

Luchtvaartmaatschappijen die onder de ETS vallen, moeten elk jaar hun emissies rapporteren en voor elke uitgestoten ton CO₂ een emissierecht inleveren. Het zijn dus vliegtuigexploitanten en niet de reisbureaus die voor de uitstoot van het intra-EU-vliegverkeer betalen onder het ETS. Belangrijk detail: die emissierechten worden voor het grootste deel kosteloos verstrekt om de Europese luchtvaart te beschermen tegen oneerlijke concurrentie. Dit gaat wel snel veranderen: waar de luchtvaart nu nog 75% van de emissierechten gratis krijgt, moet dit in 2025 tot 50% gedaald zijn en in 2026 tot nul [39].

Voorbij de ETS zijn er binnen de EU-fondsen beschikbaar voor het stimuleren van innovatie in de sector. Zo is besloten om tot en met 2030 20 miljoen emissierechten achter te houden om het gebruik van alternatieve vliegtuigbrandstoffen (groene ammoniak, geavanceerde biobrandstoffen, groene waterstof enzovoort) te stimuleren [40]. Het Refuel EU-luchtvaartinitiatief ziet er bovendien op toe dat duurzame vliegtuigbrandstoffen een minimumaandeel van 2% per 2025, 34% tegen 2040 en 70% tegen 2050 uitmaken van de brandstofmix die luchtvaartmaatschappijen tanken op Europese luchthavens [41]. Om het vliegverkeer buiten het Europese luchtruim te prikkelen om te verduurzamen, werkt de EU samen met de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (IATA) in het CORSIA-programma [42]. Langs verschillende sporen probeert de EU dus om de Europese en wereldwijde luchtvaart te vergroenen.

In eigen land werkt de overheid voor 2025 aan een plafond op de hoeveelheid CO₂ die de internationale luchtvaart, vertrekkend vanuit Nederland, mag uitstoten. In de praktijk wordt dan gekeken naar de hoeveelheid bunkerbrandstoffen die in Nederland voor uitgaande vluchten worden ingenomen [43]. Ook zijn er nationale CO₂-doelen voor de sector vastgesteld: 50% in-sector CO₂-emissiereductie in 2050 t.o.v. 2005 en nul in-sector CO₂-emissies in 2070 [44].