Wat is de CO₂-voetafdruk van alle activiteiten van Nederlandse overheden?

De Nederlandse overheid is een grote, brede sector en bestaat uit diverse onderdelen, zoals de rijksoverheid, provincies, gemeenten, waterschappen en andere overheidsorganisaties. Ongeveer een miljoen mensen werken voor de overheid [1], en er wordt jaarlijks ongeveer 85 miljard euro aan goederen en diensten ingekocht [2]. Vanwege de omvang van de sector is er een aanzienlijk potentieel voor de overheid om zelf bij te dragen aan de nationale en internationale klimaatambities. Daarom is het belangrijk om te kijken hoeveel broeikasgasemissies de overheid veroorzaakt door haar activiteiten, en daar zijn al verschillende studies naar gedaan.

Figuur 1. Den Haag in de nevel. (Stockfoto door GAPS van iStock)

Hoe bereken je de voetafdruk van de overheid?

Het berekenen van een voetafdruk kan op twee manieren worden benaderd: een bottom-up benadering, waarbij gedetailleerde informatie over verschillende aspecten van een activiteit wordt verzameld, of een top-down benadering, waarbij gebruik wordt gemaakt van een beperkter aantal brede bronnen zoals macro-economische statistieken en marktgemiddelden. Voor een sector zo groot als de overheid is de top-down benadering gebruikelijk. We kunnen de CO₂-voetafdrukberekening van de overheid daarna in drie hoofdonderdelen opdelen: de emissies in scope 1, scope 2 en scope 3 [3].

Scope 1 emissies - gemonitord

Scope 1 emissies gaan over de directe uitstoot van broeikasgassen door de overheid. Omdat de overheid voornamelijk diensten levert, komt het grootste deel van deze uitstoot vanuit het verbruik van brandstoffen, zoals bij het verwarmen van overheidsgebouwen en bij voertuigen in eigendom van de overheid. Het CBS schat de hoeveelheid uitstoot in de lucht voor verschillende sectoren [4]. Voor openbaar bestuur en overheidsdiensten was de uitstoot van de overheid de afgelopen jaren gelijk aan ongeveer 2,2 megaton CO₂-equivalenten.

Scope 2 emissies - een schatting

Scope 2 emissies gaan over de indirecte uitstoot van CO₂ door de overheid, veroorzaakt door het gebruik van warmte/koeling en elektriciteit. Net als de scope 1 luchtemissies, schat het CBS ook het energieverbruik van de overheid [5]. Hieruit blijkt dat de overheid (Openbaar bestuur en overheidsdiensten) 2.800 miljoen kilowattuur (kWh) ontving in 2021. Daarna kunnen we een ruwe schatting maken van de scope 2 emissies door het aantal kilowattuur dat het CBS aangeeft te vermenigvuldigen met een CO₂-emissiefactor, welke aangeeft hoeveel CO₂ wordt uitgestoten bij de verbranding van een brandstof [6]. Met een CO₂-emissiefactor voor grijze stroom (0,536 kilo CO₂ per kWh [7]) komt dit ongeveer neer op 1,5 megaton CO₂-emissies. Hoewel we niet precies weten waar de gekochte elektriciteit vandaan komt (bijvoorbeeld wind of zon), lijkt meer dan de helft van de aanbestedingen te vragen om groene stroom [8]. Maar het is lastig te zeggen welk aandeel de groene stroom is van het totale energieverbruik. Het is echter wel aannemelijk dat de 1,5 megaton een overschatting is.

Scope 3 emissies - de uitdaging

Scope 3 emissies gaan over de indirecte uitstoot van CO₂ door de overheid, veroorzaakt door de goederen en diensten die de overheid inkoopt. Omdat de overheid aanzienlijke bedragen aan inkoop uitgeeft, is het daarmee ook lastig om de CO₂-voetafdruk te schatten. Idealiter maak je een gedetailleerde analyse van alle verschillende goederen en diensten die worden ingekocht, maar daar is op dit moment niet voldoende data voor beschikbaar. Daarom maken we schattingen van de CO₂-uitstoot op basis van het geld dat wordt uitgegeven (spendanalyse) en ruwe schattingen van de impact per euro van een goederengroep.

In een eerdere studie is geschat dat alle inkoop van één jaar (2019 in dit geval) een bijbehorende CO₂-voetafdruk heeft van 22 megaton (inclusief scope 2 emissies) [9]. Hierbij is gewerkt met "impact per euro"-factoren van marktgemiddelden, en dus is het meestal niet mogelijk om onderscheid te maken tussen een “groene” versie van hetzelfde product. Dit is niet de beste manier om de effecten van duurzaam inkoopbeleid van de overheid over de jaren te volgen. Hoewel het mogelijk een over- of onderschatting kan zijn, is duidelijk dat de scope 3 emissies de grootste bijdrage levert aan de CO₂-voetafdruk van de overheid.

Wat kunnen we met deze schattingen?

Met de resultaten van de eerdere onderzoeken zou je kunnen zeggen dat de CO₂-voetafdruk van de overheid ongeveer 24 megaton CO₂-equivalenten is (in 2019). Dit komt neer op 1.400 kg CO₂-equivalenten per Nederlander, en dus grofweg 9% van de CO₂-voetafdruk van Nederlanders [10]. Echter, zoals we bij de berekeningen hebben gezien, zijn dit erg grove schattingen en is het dus lastig te zeggen of dit de daadwerkelijke CO₂-voetafdruk is. Wat wel duidelijk is, is dat het een groot aandeel is van de Nederlandse CO₂-voetafdruk. Hierdoor kan de overheid een belangrijke rol spelen bij het verminderen van de Nederlandse CO₂-voetafdruk. Niet alleen vanwege haar grote aandeel in de voetafdruk, maar ook omdat de overheid, als grote en belangrijke afnemer, kan zorgen voor een groter marktaanbod van groene(re) producten en diensten.

Omdat de exacte waarde van de totale CO₂-voetafdruk lastig te berekenen is, wordt in andere onderzoeken bijvoorbeeld alleen gekeken naar de geschatte winst van "groener" inkopen. Het monitoren van Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (MVI) evalueert de behaalde winsten in vergelijking met het niet toepassen van duurzame praktijken, met minimale winst vergeleken met marktstandaarden [11].

Samengevat, hoewel er al onderzoeken zijn gedaan naar hoe groot de CO₂-voetafdruk van de overheid is, is het op dit moment nog moeilijk om dat precies te weten. Maar ruwe schattingen helpen wel om belangrijke punten te vinden en te bepalen wat het belangrijkst is, ook al zijn de exacte getallen niet heel precies. Waarschijnlijk komt er de komende jaren meer data, zodat we beter kunnen kijken naar de details en minder afhankelijk zijn van algemene informatie.