Is CO₂-belasting een goed idee voor Nederland?

Een belasting op CO₂-uitstoot is volgens veel economen een goed idee [1] [2]. Niemand vindt belasting betalen leuk en daarom is er door bedrijven en huishoudens ook altijd veel weerstand tegen zoiets als een CO₂-belasting. Waarom moet daar nou ook weer belasting over worden geheven? Toch zijn er drie belangrijke argumenten te geven waarom het betalen voor CO₂-uitstoot een goed idee is: betalen voor schade, betalen voor schaarste en het uitvoeren van een efficiënt beleid.

Argumenten voor een CO₂-belasting

Allereerst veroorzaakt CO₂-uitstoot schade. Op dit moment is de wereld 1,1 graden warmer dan in 1800 en we zien wat voor schade dat al teweegbrengt: smeltende ijskappen, hittegolven, droogte en bosbranden. En met elke graad extra opwarming worden die effecten erger [3]. Zij die hun huis met aardgas verwarmen of de bedrijven die met steenkolen staal maken nemen die schade niet mee in hun beslissingen. De voordelen van het gebruik van fossiele brandstoffen (een warm huis of winst met staalproductie) zijn voor één persoon of bedrijf, terwijl de kosten (klimaatverandering) voor de maatschappij zijn[A1] . Economen spreken dan van “externe kosten”. Externe kosten zijn te zien als een weeffout in het economisch systeem waardoor de welvaart afneemt.

De oplossing hiervan is een eeuw geleden al bedacht door de Franse econoom Pigou en even simpel als doeltreffend: zorg ervoor dat de individuele gebruiker gaat betalen voor de externe kosten. Op die manier valt het private belang samen met het groepsbelang. Dit “de vervuiler betaalt” principe komt ook overeen met ons rechtvaardigheidsgevoel: als ik een baksteen door de ruit van mijn buren gooi moet ik ook de schade vergoeden. Door de opbrengsten van de CO₂-belasting in een fonds te stoppen kunnen slachtoffers van klimaatschade worden gecompenseerd.

Afbeelding door Arthur Ogleznev via pexels.com

Een tweede argument waarom een belasting op CO₂ een goed idee is, heeft te maken met een efficiënte verdeling van het CO₂ plafond. Om de mondiale temperatuurstijging tot 1,5 graden te beperken mag er wereldwijd nog maar de beperkte hoeveelheid van 400 Gigaton aan broeikasgassen worden uitgestoten [3]. Dus elke ton extra uitstoot betekent dat iemand anders die ton CO₂ niet meer kan uitstoten vanwege de 1,5 graden doelstelling. CO₂-uitstoot is dus een schaars goed. Door voor die uitstoot te betalen kunnen we ervoor zorgen dat de welvaart die gegenereerd wordt met de nog toegestane CO₂-uitstoot zo groot mogelijk wordt: elke “overbodige” uitstoot wordt dan gereduceerd en alleen de uitstoot die veel waarde heeft kan dan nog binnen dat plafond worden uitgestoten.

Een derde reden waarom een CO₂-belasting een goed idee is, heeft te maken met efficiënt beleid. Een combinatie van CO₂-belastingen met subsidies voor de ontwikkeling van technieken wordt door economen gezien als het meest goedkope beleid om de uitstoot van broeikasgassen snel te reduceren [4]. Elk andere beleidsmix, zoals alleen het geven van subsidies of het voorschrijven welke producten wel en niet mogen worden geconsumeerd, geeft hogere maatschappelijke kosten.

Betalen voor CO₂-uitstoot in Nederland

Er is in Nederland geen algehele CO₂-heffing. Burgers betalen wel belasting en accijns op energie en fossiele brandstoffen. Deze heffingen zouden kunnen worden aangepast zodat de CO₂-uitstoot belast wordt. Zo sluiten ze beter aan bij de hierboven genoemde argumenten voor CO₂-belasting. Dat hoeft niet tot een kostprijsstijging voor Nederlandse consumenten te leiden als de energiebelastingen en accijnzen verlaagd worden.

Afbeelding via Pixabay

De 500 grootste CO₂-uitstotende bedrijven vallen sinds 1 Januari 2021 onder de Wet CO₂-heffing. Bedrijven betalen daarbij een minimum CO₂-prijs over de uitstoot die zij zouden kunnen vermijden. Die uitstoot wordt berekend aan de hand van het brandstofverbruik in specifieke productieprocessen: bedrijven moeten elk jaar aan de Nederlandse Emissieauthoriteit rapporteren hoeveel brandstof ze hebben verbruikt in welk productieproces. Aan de hand daarvan kan men berekenen hoeveel CO₂ er vrijkomt. Deze vrijgekomen CO₂ wordt vervolgens belast als de uitstoot niet snel genoeg omlaag gaat of hoger is dan de maximaal toegestane norm voor dat productieproces. Om bedrijven te helpen in het omlaag brengen van hun emissies zijn er ook veel subsidies beschikbaar. Daarom is de verwachting dat de Nederlandse bedrijven nauwelijks belasting over hun CO₂-uitstoot zullen hoeven betalen [5]. Daarnaast zal de heffing alleen worden geïnd als de prijs van de uitstootrechten op de Europese emissiehandelsbeurs onder een minimumniveau komt. Voor 2021 was die minimumwaarde €30 per ton CO₂ en die lag ruim onder de gemiddelde prijs in het Europese emissiehandelssysteem (€80 per ton CO₂) en dus is de heffing niet geïnd. De verwachting is dat tot minstens 2027 de heffing niet geïnd gaat worden omdat de prijs van een emissierecht hoger is dan de minimumprijs die in de wet vermeld staat.

Concurrentie-effecten

Verbreding van de CO₂-heffing in Nederland is daarom mogelijk en volgens economen ook wenselijk, vooral voor de landbouw en de industrie waar nu nog veel vrijstellingen gelden [7]. Daarbij is het onvermijdelijk om een oplossing te vinden voor een ander probleem dat ontstaat, namelijk de zogeheten “koolstoflekkage”. Koolstoflekkage vindt plaats als bedrijven in landen met een CO₂-belasting marktaandeel verliezen aan bedrijven uit andere landen waar geen CO₂-belasting geldt. Als de Nederlandse overheid een CO₂-belasting zou invoeren voor alle CO₂-uitstoot, dan krijgen de Nederlandse bedrijven te maken met hogere kosten. Dat leidt tot problemen. Stel dat ze die kosten aan hun klanten doorberekenen, dan verliezen ze marktaandeel ten koste van bedrijven uit andere landen waar geen CO₂-heffing geldt. Als ze die hogere kosten níet aan hun klanten doorberekenen dan wordt het bedrijf minder winstgevend en daardoor minder aantrekkelijk voor investeerders.

Hoewel koolstoflekkage een belangrijke reden is geweest voor het instellen van de vele vrijstellingen voor bedrijven bij belastingen en in het Europese emissiehandelssysteem, is het belangrijk om te vermelden dat er weinig wetenschappelijk bewijs voor koolstoflekkage is. Over het algemeen gaat men ervan uit dat de effecten op het bruto binnenlands product voor Nederland heel klein zijn [1], hoewel sommige sectoren zoals de ijzer-, staal- en kunstmestindustrie wel geraakt kunnen worden [6]. Om de koolstoflekkage te verminderen kan men denken aan extra maatregelen zoals:

- Subsidies voor bedrijven om te investeren in CO₂-neutrale technologieën. Door deze subsidies kunnen de kosten van Nederlandse bedrijven omlaag worden gebracht.

- Een grotere coalitie van landen vormen die een CO₂-belasting gaat invoeren. Als Nederland een CO₂-belasting samen met de belangrijkste handelspartners Duitsland en België zou organiseren, zou de koolstoflekkage al fors beperkt kunnen worden. Over het algemeen is het zo dat hoe meer landen meedoen, hoe lager de koolstoflekkage is.

- Het invoeren van een heffing aan de grens op producten die gemaakt zijn in landen waar geen CO₂-belasting bestaat (de zogeheten Carbon Border Adjustments, CBAM)

- Het belasten van de consumptie van CO₂-intensieve producten in plaats van de productie van deze producten. Een CO₂-belasting op dierlijke eiwitten zal bijvoorbeeld zowel de Nederlandse als buitenlandse producenten treffen en daarom niet leiden tot koolstoflekkage.