Hoe worden de subsidies voor het treinverkeer en luchtvaartmaatschappijen bepaald?

Openbaar vervoer

Spoorvervoerders van reizigers in Nederland (en ook elders) krijgen niet altijd subsidie. De NS heeft de afgelopen decennia vrijwel elk jaar zonder subsidie [GB1] gereden. Wel betalen de spoorvervoerders maar gedeeltelijk mee aan de kosten voor aanleg en onderhoud van het spoor. Dit zou je als een subsidie kunnen zien. Aan de andere kant betaalde NS aan de Nederlandse Staat (naast kosten voor de aanleg en onderhoud van het spoor [GB2] en de concessie op de HSL Zuid) rendement, meestal ongeveer €200 miljoen per jaar [1]. Een omgekeerde subsidie dus.

Dat is nu niet meer zo om een aantal redenen. Na de coronacrisis waren de treinen minder vol en dus waren ook de inkomsten van NS en andere vervoerders lager. De inflatie is nu hoog en daardoor stijgen de lonen en andere kosten voor de vervoerders. Ook is na corona het ziekteverzuim erg hoog, overal, maar dus ook in het openbaar vervoer. De NS wilde de tarieven verhogen. Dat mogen zij in principe doen (zie Hoofdrailnet Concessieovereenkomst), maar de politiek was hier tegen en toen is er in de onderhandelingen tussen ministerie en NS een subsidie bepaald van €13 miljoen per jaar. Ter vergelijking, de NS heeft in een normaal jaar ongeveer €3 miljard aan inkomsten. Een beperkte subsidie dus gericht op het afkopen van de prijsverhoging.

Naast de NS zijn er ook andere vervoerders zoals de GVB (Amsterdam), RET (Rotterdam) en HTM (Den Haag). Het GVB is over het algemeen ook winstgevend, de RET en HTM doen het wat dat betreft minder goed. Deze vervoerders onderhandelen jaarlijks met de overheden voor wie ze rijden over de hoogte van de subsidie.

Voor het spoorvervoer met treinen door andere vervoerders dan NS, GVB, HTM en RET zijn er twee modellen. Soms bepaald de overheid van tevoren hoeveel subsidie ze willen uitgeven aan openbaar vervoer en leggen dat vast voor de komende 8 tot 15 jaar. Verschillende vervoerders kunnen dan aanbieden wat ze daarvoor aan openbaar vervoer zullen gaan rijden. En de keuze wordt dan gemaakt via een aanbesteding. Die vervoerder gaat dan zijn vervoer voor dat bedrag rijden. Uiteraard gelden er omheen allerlei voorwaarden voor de vervoerder, zoals wat voor bussen ze kunnen gebruiken.

Via een aanbesteding kan het ook precies omgekeerd: de overheid zegt wat ze de komende jaren aan aanbod van openbaar vervoer willen hebben, en de vervoerders die dat willen aanbieden in de komende 8 tot 15 jaar bieden daarop. Ze geven aan wat ze daarvoor willen ontvangen aan subsidie. Meestal krijgt de vervoerder die het minste geld vraagt dan de mogelijkheid om die jaren het openbaar vervoer te rijden.

Europese regelgeving

Er zijn allerlei Europese regels over hoe hoog de subsidie mag zijn. Ook zijn er regels hoe dat in een contract moet worden vastgelegd en welke eisen dan aan de vervoerder gesteld mogen worden. Verder zijn er eisen die de subsidie moeten ijken op de marktwaarde van de geleverde diensten. Tenslotte zijn er Europese eisen over wanneer het vervoer wel of niet aanbesteed moet worden. Die regels zijn streng en ingewikkeld en vooral gericht op eerlijke concurrentie. Zomaar subsidie geven zit dus er niet in.

Waarom subsidiëren overheden openbaar vervoer eigenlijk?

De redenen om het openbaar vervoer te subsidiëren verschillen door de tijd. Op dit moment staat het bieden van mobiliteit aan groepen die niet over ander vervoer kunnen beschikken centraal in het politieke debat, vooral in plattelandsgebieden. Ook de mindere uitstoot van openbaar vervoer, de veiligheid, de vermindering van congestie op de weg, en zelfs baanbehoud of het verbeteren van nationale verbindingen in een land, allemaal waren of zijn het redenen voor het steunen van het openbaar vervoer met subsidie. Openbaar vervoer wordt door beleidsmakers gezien als een flexibel instrument om verschillende publieke waarden te realiseren.

Coronaperiode

In coronatijd hadden alle openbaarvervoerbedrijven in Nederland het moeilijk. Omdat de overheid had besloten dat het openbaar vervoer alleen nog voor een selecte groep mensen met cruciale beroepen was bleven er weinig reizigers over. De overheid besloot dat het slecht zou zijn als al deze bedrijven failliet zouden gaan. Toen hebben ze allemaal een subsidie gekregen. Dat was een deel van de inkomsten uit de verkoop van kaartjes in een normaal jaar. Zo konden de bedrijven overleven. Toen de subsidie stopte was het aantal reizigers echter nog niet terug op het oude niveau. Vandaar dat veel bedrijven het nog steeds financieel moeilijk hebben.

Andere geldstromen

Daarnaast zijn er nog een aantal belangrijke geldstromen. Allereerst zijn er grote contracten waarbinnen de vervoerders geld ontvangen. Zo is er een groot contract tussen alle openbaarvervoersbedrijven in Nederland en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Studenten krijgen de mogelijkheid om (deels) gratis met openbaar vervoer te reizen. En daarvoor ontvangen de openbaarvervoerbedrijven dan weer geld. Dat noemen we meestal geen subsidie, omdat het simpelweg het inkopen van een dienst is. Daarbij kost het aanleggen en onderhouden van het spoor ook meer dan de vervoerders ervoor betalen. Dus dat zou je ook als een financiële bijdrage aan de vervoerders kunnen zien.

Luchtvaart

Luchtvaartmaatschappijen ontvangen over het algemeen geen subsidie voor het aanbieden van vluchten. Zij betalen dan weer beperkt belasting over hun brandstof. Ook dat kan je zien als een financiële bijdrage. Overheden proberen op die manier te zorgen dat luchtvaartmaatschappijen Schiphol als belangrijke bestemming handhaven. [GB3] De hoogte daarvan is dus zo groot als de belasting die je normaal op brandstof zou betalen. Voor gewone benzine betaal je aan de pomp bijna twee keer de normale prijs door belasting. Het hangt ervan af hoe je het bekijkt, maar volgens sommigen krijgen de luchtvaartmaatschappijen dus een voordeeltje omdat ze niet bijna twee keer zoveel hoeven te betalen voor de 5,7 miljard liter kerosine die ze in Nederland tanken. En dat terwijl automobilisten wel een dergelijke belasting betalen.

Conclusie

Sommige vervoerders krijgen geen of nauwelijks subsidie (zoals NS, GVB en de luchtvaartmaatschappijen), anderen krijgen een subsidie omdat ze het beste of goedkoopste een aanbieding aan de overheid doen (zoals het busvervoer in de provincie) en weer anderen onderhandelen geregeld over de subsidie. In coronatijd kwam er veel subsidie bij, om de bedrijven in de lucht te houden, maar dat werd weer afgeschaft. Verder zijn er andere geldstromen die je eventueel als subsidie zou kunnen zien, zoals aparte contracten voor studenten of speciale behandeling qua belastingen.