Weerstand tegen windturbines op land
In de afgelopen tien jaar werd duidelijk dat windparken op land met gemengde gevoelens werden ontvangen. Er worden verschillende argumenten tegen windparken gebruikt: het belang van het beschermen van kwetsbare natuur en diersoorten tegen de gevolgen van windturbines, of zorgen over horizonsvervuiling [1][2] of gezondheid. In sommige gevallen rondom nieuwe windparken is er sprake van het ontbreken van steun of georganiseerde burgerkracht en tegenprestaties, [i] en soms gaat het zelfs om extreem verzet daartegen. Het meest in het oog springende voorbeeld daarvan betreft handelingen rondom windparken in Drenthe en Groningen. Hierdoor is de AIVD zelfs overgegaan tot het kwalificeren van dit gedrag als ‘windextremisme’ [3]. Dit is een extreem voorbeeld, maar het ontbreken van steun is een terugkerend onderwerp. Met enige regelmaat gaan geplande wind- of zonneprojecten niet door vanwege een gebrek aan steun [4][5]. De verschillende berichtgeving over deze projecten en de consequenties hebben ook effect op elkaar; want als het ergens niet goed gaat, waarom zou dat elders wel het geval zijn? Daarbij moet wel ook gelijk vermeld worden dat er zeer succesvolle en gesteunde projecten bestaan, waarover geen of weinig berichten in de media verschijnen [ii].
Gelet op het belang van een voorspoedige energietransitie, is het van belang dat nieuwe wind- en zonneparken de steun van de lokale omgeving krijgen. Er is hier dan ook veel aandacht voor bij het uitvoeren van nieuwe projecten. In recente jaren is er ook veel nieuw onderzoek uitgevoerd naar de beleving van windturbines en windparken en het draagvlak daarvoor. Recente voorbeelden daarvan zijn bijvoorbeeld het rapport van TNO over ‘Beleving windenergie op land; inzichten uit vier windparken’ [6] en van de TU Delft en Universiteit Utrecht over ‘Brede steun voor ambitieus klimaatbeleid als aan vier voorwaarden is voldaan’ [7]. Uit beide rapporten blijkt dat deelnemers aan het onderzoek een rechtvaardig beleid en een rechtvaardige energietransitie zeer belangrijk vinden voor de energietransitie. Dergelijke rechtvaardige transities kunnen gerealiseerd worden door eerlijke procedures, bijvoorbeeld door middel van participatie en een eerlijke verdeling tussen lusten en lasten.
Er kunnen andere factoren meespelen bij de acceptatie van windmolens, zoals de inpassing in het landschap of de bescherming van de biodiversiteit. Echter, in dit antwoord gaan we specifiek in op procedurele en financiële participatie. We behandelen eerst wat een rechtvaardige energietransitie is en welke theorieën daarover bestaan. Ten tweede wordt nader ingegaan op hoe een eerlijk proces eruitziet en het delen van lusten en lasten als belangrijke onderdelen van een rechtvaardige energietransitie, welke kunnen bijdragen aan het draagvlak voor de bouw van windmolens op land.
Theorie over rechtvaardige energietransitie
Wetenschappers besteden veel aandacht aan het effect van de energietransitie op de samenleving. Het draait hierbij om de spanning, of balans, tussen het beschermen van kwetsbare of achtergestelde groepen tegen de gevolgen van klimaatverandering enerzijds, en het beschermen van groepen tegen negatieve gevolgen van de energietransitie anderzijds. Besluiten over de energietransitie worden vaak vanuit het technische en financiële perspectief bekeken; welke technische oplossingen zijn mogelijk om klimaatverandering tegen te gaan en kunnen we deze oplossingen betalen [8]? Steeds meer wordt erkend dat deze besluiten, en de overwegingen waarop deze zijn gebaseerd, ook veel sociaal-maatschappelijke effecten met zich meebrengen. Een voorbeeld van deze effecten is dat bepaalde groepen voordeel hebben van de energietransitie, terwijl andere groepen (meer) overlast ervaren.
Wetenschappers willen daarom dat besluiten over de energietransitie ook gebaseerd moeten worden op sociaal-maatschappelijke overwegingen [9][10][11]. Dit soort overwegingen betreffen een eerlijke verdeling van lusten en lasten en eerlijke procedures. Bij beide is het belangrijk na te gaan wiens belangen betrokken zijn. Dat betreft de erkennende rechtvaardigheid [12].
Een eerlijke verdeling van lusten en lasten kan bijvoorbeeld gaan over een eerlijke verdeling van de kosten; wie betaalt er eigenlijk voor de energietransitie en wie profiteert van eventuele winsten van die energietransitie? Door middel van eerlijke procedures houdt men toezicht op de wijze waarop besluiten over de energietransitie tot stand komen. Dit omvat bijvoorbeeld de wijze waarop toekomstige omwonenden van windturbines mee mogen praten over diezelfde windturbines, op welk moment in het proces dit plaatsvindt, en op welke wijze hun input wordt meegenomen in het verdere proces en de uiteindelijke uitkomsten [13][14].
Bij beide aspecten van een eerlijke energietransitie is het belangrijk om na te gaan wiens belangen betrokken zijn. Bij eerlijke procedures is het duidelijk dat in elk geval de belangen van toekomstige omwonenden belangrijk zijn. Zij zijn echter ook belangrijk voor de eerlijke verdeling van lusten en lasten. Omwonenden beargumenteren vaak dat zij wel de lasten ervaren, zoals landschapsvervuiling of geluidsoverlast, maar veelal niet kunnen meeprofiteren van de winsten van windturbines.
Goede procedures
Participatie in overheidsbesluitvorming, waarbinnen bepaald wordt welke doelen worden nagestreefd en hoe deze uitgevoerd kunnen worden, is een belangrijk onderdeel van de energietransitie. Het gaat hierbij om besluitvorming over beleid, bijvoorbeeld welke klimaatdoelen er worden gehanteerd en hoe hieraan uitvoering gegeven kan worden, bijvoorbeeld door middel van hernieuwbare elektriciteitsopwekking, alternatieve voorzieningen voor aardgas, maar ook de verduurzaming van het verkeer en de industrie. De wijze waarop mensen hieraan zelf uitvoering kunnen geven, of kunnen participeren in projecten kan onderdeel uitmaken van deze besluitvorming.
De link tussen participatie en de acceptatie van uitkomsten wordt al langere tijd gelegd; in de jaren negentig van de vorige eeuw werden verklaringen gezocht voor het NIMBY-fenomeen: not in my backyard. Terwijl de meeste mensen over het algemeen voor duurzame ontwikkeling zijn, leken ze dit lange tijd niet te dicht bij hun eigen huis te willen realiseren. Dat daar ook nog wel eens andere verklaringen dan de meer ‘egoïstische’ inslag voor zou kunnen bestaan werd destijds onderzocht. Hierin werd een belangrijke link gelegd naar de gevolgde besluitvormingsprocedures, en de mate waarin burgers hierbij betrokken werden [15]. Dit vermoeden is sindsdien uitgebreid onderzocht en verschillende vereisten over toegang tot informatie, participatie en de rechter zijn vastgelegd in internationale, Europese en nationale wetgeving.
Burgerparticipatie kan op eindeloos veel verschillende manieren georganiseerd worden: ze kunnen inspreken op voorgenomen of concept besluiten wat ook wel inspraak wordt genoemd, ze kunnen betrokken worden bij een burgertop of een ontwerp atelier, er kan een referendum worden georganiseerd en ze kunnen een serious game spelen waarin ruimtelijke ordening wordt gevisualiseerd [16][17]. Er bestaat ook veel aandacht voor burgerfora [18]. Ten aanzien van besluitvorming over windparken op land schrijft ook het recht bepaalde burgerparticipatie mogelijkheden voor. Daarnaast zijn er nieuwe afspraken gemaakt over deze participatie in aanvulling hierop, bijvoorbeeld in de Regionale energiestrategieën.
Wettelijk voorgeschreven participatie [16][19][20]
Het Nederlandse recht gaat niet diep in op het gebied van de participatie in energie- en klimaatbeleid. De regels vloeien grotendeels voort uit bestaande, meer algemene, juridische kaders zoals het bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) en ruimtelijke ordening. De Klimaatwet bevat een van de weinige specifieke verplichtingen om burgers uit te nodigen om op klimaatbeleid te reageren, middels een raadgeving voordat het klimaatplan wordt vastgesteld.
De Algemene wet bestuursrecht regelt op welke momenten een uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) georganiseerd moet worden. Hiervan is vaak sprake tijdens een besluitvormingsproces voor een nieuw windmolenpark. Tijdens een UOV maakt een bestuursorgaan de plannen bekend samen met alle documenten die daarvoor mogelijk relevant zijn. Dit kan in het geval van een windmolenpark een vergunning of milieueffectrapportage zijn. Gedurende zo'n zes wekenkunnen mensen schriftelijk of mondeling hun mening over het besluit indienen. Het bestuursorgaan is niet verplicht om deze meningen te verwerken in het uiteindelijke besluit, maar moet het wel uitleggen wanneer dat niet gebeurt.
Op het moment dat de Omgevingswet (januari 2024) in werking treedt gaat er wel iets veranderen, er wordt dan meer nadruk gelegd op participatie dan op inspraak.Dit betekent dat burgers en bedrijven al vroeg betrokken moeten worden bij de besluitvorming. Daaronder vallen niet alleen de formele momenten waarop partijen op grond van de wet hun meningen kunnen indienen, maar juist ook het betrekken van partijen bij het besluitvormingsproces voordat de formele besluitvormingsprocedure begint. Dit is dus een veel bredere definitie van participatie dan de huidige opvatting.
Nieuwe besluitvorming: Regionale energiestrategieën [19]
Naar aanleiding van een experiment werd in het Nederlandse Klimaatakkoord vastgelegd dat de nieuwe doelstelling voor hernieuwbare energie op land, 35 Terawattuur (TWh) per jaar vanaf 2030, onder de coördinatie van de provincies en gemeentes zou komen te liggen. Dit wordt gedaan door zogeheten energieregio’s, waarin provincies en gemeenten zich verenigen om deze doelstelling te behalen. Ten eerste moeten de regio’s een aanbod doen voor een aandeel in de 35 TWh. Tezamen moeten de aanbiedingen optellen tot de doelstelling. Gerealiseerde en geplande energieprojecten, die nu in de zogeheten ‘pijpleiding’ zit, tellen mee voor de 35 TWh. Wel wordt aan regio’s gevraagd om extra wind- en zonneparken te plannen, zodat er alternatieven zijn in het geval dat bepaalde projecten toch niet doorgaan.
Ten tweede moeten de regio’s bepalen hoe dat aandeel zal worden opgewekt, met wind- of zonne-energie. Ten derde moeten voor deze installaties locaties worden gezocht. Binnen de verschillende stappen moeten omwonenden, maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden worden betrokken. Ook wordt extra aandacht besteed aan lokale energie-initiatieven, zoals energiecoöperaties. Het gaat hier zowel om participatie in de besluitvorming als om de uitvoering daarvan.
Delen van lusten en lasten
De verdelende rechtvaardigheid draait om het eerlijk verdelen van lusten en lasten. Het gaat hier om de wijze waarop de energietransitie wordt bekostigd: “wie betaalt” en wie daarvan voordeel heeft. Voordelen kunnen bijvoorbeeld ontstaan doordat partijen aanspraak kunnen maken op subsidies, en zo een goede investering in de toekomst kunnen doen.
Verdelende rechtvaardigheid kan relevant zijn bij het gehele klimaatbeleid en gaat dus over meer dan alleen individuele windmolenparken. Hier gaat het om hoe de energietransitie bekostigd wordt, en wie daarvan profiteert, door bijvoorbeeld aanspraak te maken op subsidies. Zo kan voor windmolenparken een subsidie worden verkregen, of dit nu door een energiecoöperatie of een grote energieproducent wordt aangevraagd. Elke afnemer van energie, dus klein-, midden- en groot betaalt via de energierekening mee aan deze subsidie. Echter kunnen huishoudens niet direct op deze subsidie aanspraak maken, maar wel op andere subsidies, soms bekostigd vanuit algemene middelen. De ervaring van hoe rechtvaardig de kosten en lusten van de gehele energietransitie zijn verdeeld, kan ook deel uitmaken van de acceptatie van de energietransitie.
In het Klimaatakkoord werd bovendien erkend dat het belangrijk is dat omwonenden en andere belanghebbenden profijt hebben van de windprojecten. Daarom zijn er ook afspraken gemaakt over hoe burgers en omwonenden hier financieel aan kunnen deelnemen [21]. Het doel hiervan is dat burgers en bedrijven ook gedeeld eigenaar worden van de nieuwe hernieuwbare elektriciteitsprojecten, het liefst tot 50% [22]. Eigendom wordt gedefinieerd als de combinatie van financiële participatie en zeggenschap [23]. Een energiecoöperatie is dan vaak (mede-)projectontwikkelaar. Of daar bij nieuwe elektriciteitsprojecten ook daadwerkelijk sprake van zal zijn hangt af van de lokale omstandigheden. Omwonenden en andere belanghebbenden moeten dit uiteraard willen en kunnen dragen. Het kan ook gaan om andere mogelijkheden om financieel deel te nemen in projecten van anderen, zoals het aankopen van participaties en het financieren van leningen voor de bouw of het delen van het eigendom hiervan tussen een projectontwikkelaar en energiecoöperatie, waarbij ook zeggenschap wordt gedeeld [24]. Het onderwerp van financiële participatie kan dan ook een belangrijk onderdeel zijn van de participatie in het besluitvormingsproces. Op deze wijze weten alle betrokken partijen dat de gekozen financiële participatie past en aansluit bij de lokale omgeving.
[i] Zie bijv. https://stopmegawindmolensa27.petities.nl/, https://petities.nl/petitions/groen-inzicht-bewonerscollectief-tegengrootschalig-windmolenpark?_sp=3a539f36-02b7- en https://petities.nl/petitions/geen-windturbines-holtum-noord-en-sluisweg?locale=nl. Overigens verdient het vermelding dat er ook petities vóór de komst van windenergie zijn gestart, zie bijv. www.limburger.nl/cnt/dmf20180821_00071424/petitie-voor-komst-van-windmolenpark-invenlo,https://windparkecovooross.petities.nl/ en www.petitie24.nl/petitie/2004/een-venloos-windpark-in-ons-belang.
[ii] Er zijn ook voorbeelden van windparken waarbij weerstand afwezig is en in goed overleg tot een goede inpassing kan worden gekomen, zie bijv. windpark A16 (www.brabant.nl/subsites/windenergiea16), en windpark Krammer betreft zelfs het grootste collectieve burgerinitiatief tot windenergie (www.windparkkrammer.nl/).