Heeft de Nederlandse overheid wel genoeg daadkracht om een energietransitie tot stand te brengen?

Daadkracht, het sturen van transities en de rol van de overheid

De Dikke van Dale definieert het woord ‘daadkracht’ als: werkkracht, of energie. We kunnen de vraag dus vertalen naar: “onderneemt de Nederlandse overheid genoeg om de doelen van de energietransitie te behalen”?

De ‘overheid’ is een veelkoppige organisatie. De wil om de energietransitie te ondernemen begint bij de politiek; zij bepalen de richting van het overheidshandelen voor vier jaren. De wetgevende macht stelt de regels voor dit handelen vast. Als eenmaal is bepaald dat de overheid zal werken aan het mitigeren van klimaatverandering door de energietransitie te realiseren, dan kan de overheid daartoe instrumenten inzetten. Deze instrumenten zijn bijvoorbeeld belastingen op vervuiling (CO₂), subsidies voor schone alternatieven (opwek van elektriciteit met wind) en een vergunningenstelsel waarmee ook nieuwe vervuilende activiteiten kunnen worden uitgesloten. Met deze instrumenten kan de overheid de energietransitie en het behalen van de doelen sturen. Als laatste geeft de uitvoerende macht praktische handen en voeten aan dit beleid; zij verlenen vergunningen of handhaven als regels worden overtreden.

Afbeelding van Tom Swinnen via Pexels.com

Politieke wil om de energietransitie te realiseren

Om te beginnen moet de wil om de energietransitie tot stand te brengen bestaan. In zowel kabinet Rutte III als IV hebben de coalitiepartijen een ambitieus klimaatbeleid gepresenteerd.[1] In december 2021 is ervoor gekozen om aan te sluiten bij de Europese emissiereductie doelstelling voor 2030,[2] namelijk 55%, waarvoor Rutte III gelobbyd heeft. Deze reductie zet verder door naar 70% in 2035 en 80% in 2040.

De Nederlandse doelstellingen zijn in de Klimaatwet vastgelegd, welke per 1 september 2019 in werking is getreden.[3] Deze Klimaatwet zal in de komende jaren worden geüpdatet naar de nieuwe doelstelling van 55% in plaats van de huidige 49%. Daarnaast werden in een publiek-private overeenkomst, het Klimaatakkoord, tussen industrie, NGO’s, maatschappelijke organisaties en overheden afspraken gemaakt om deze doelen te behalen. Het Energieakkoord van 2013 diende hiertoe als voorbeeld.[4] Het regeerakkoord van 2017 gaf daarbij al een aantal mogelijke oplossingen aan: ondergrondse opslag van CO₂ , verhogen van het aandeel hernieuwbare energie en het verminderen van de consumptie van aardgas door de gebouwde omgeving op warmtebronnen aan te sluiten.

In juni 2019 werd na ruim een jaar onderhandelen het Klimaatakkoord gepresenteerd.[5] In vijf hoofdstukken werden tientallen, zo niet honderden, maatregelen voorgesteld om de doelstelling te behalen: industrie, landbouw en landgebruik, gebouwde omgeving, hernieuwbare energieopwekking en mobiliteit. Om een aantal grootschalige maatregelen als voorbeeld te noemen: tot 2030 moeten 1,5 miljoen huizen verduurzaamd worden (besparing van 3,4 Mton), er mag tot 7 Mton subsidie worden verkregen uit de SDE++ subsidie voor ondergrondse opslag van CO₂ op zee en tot 2030 wordt het aandeel hernieuwbare energie verhoogd tot 84 Terawattuur, waarvan in elk geval 11 Gigawatt wind op zee en 35 Terawattuur zon en wind op land zal worden gerealiseerd. Deze doelstelling is inmiddels bijna verdubbeld; rond 2030 zal circa 21 GW wind op zee gerealiseerd moeten zijn.[6]

Het nieuwe coalitieakkoord van 2021 geeft in aanvulling daarbij aan welke extra emissiereductie geldt per sector in verband met de opgehoogde doelstelling per 2030. Het Klimaatakkoord voorzag al met voorgestelde maatregelen om aan een hogere doelstelling te kunnen voldoen, maar of dat ook kan worden gerealiseerd zal moeten worden bezien. Daarnaast kiest Rutte IV ook expliciet voor ambitie om twee kerncentrales te realiseren, waarvoor ook overheidsbudget is gereserveerd. Rutte IV introduceert daarnaast een klimaat- en transitiefonds van €35 miljard voor de komende 10 jaar om energie-infrastructuur aan te leggen, groene industriepolitiek te verwezenlijk en de mobiliteit en gebouwde omgeving te verduurzamen.

Realisatie van doelen: omzetten in wet- en regelgeving

De doelen zijn vastgesteld en afspraken zijn inmiddels gemaakt; maar daarmee is het ei nog niet gelegd. Vaak moet wet- en regelgeving worden aangepast of overheidsinstrumenten worden geïntroduceerd om de maatregelen mogelijk te maken. Hoeveel regels er moeten worden aangepast blijkt uit een brief van minister Wiebes van Economische Zaken en Klimaat van september 2019,[7] waarin hij uiteenzet welke wet- en regelgeving aangepast moet worden om het Klimaatakkoord mogelijk te maken. Deze brief bevat 38 actiepunten en veel verschillende wetgevingsdossiers.

In een aantal gevallen gaat het om het aanpassen van fiscale regels; een redelijk makkelijke handeling. Een aantal actiepunten draait om het aanpassen van subsidieregels, eveneens makkelijk. Daarnaast is voorgenomen om een aantal grootschalige wetgevingsprocessen uit te voeren, ten eerste om nieuwe Europese regels in te voeren (Energiewet), om de Warmtewet aan te passen om de warmtetransitie in de gebouwde omgeving te faciliteren, en de Mijnbouwwet, Omgevingswet en de Wet milieubeheer moeten worden aangepast om bepaalde activiteiten zoals warmtenetten en ondergrondse CO₂ -opslag mogelijk te maken. Deze wetgevingsprocessen zullen veel tijd in beslag nemen en naar verwachting zullen de parlementaire discussies hierover pas na de Tweede Kamerverkiezingen van 17 maart 2021 plaatsvinden.

Ook is besloten twee CO₂ -heffingen in te voeren: voor industriële uitstoot (petroleum, chemische industrie) en voor elektriciteitsproductie. Op 13 november 2020 is de Wet voor de CO₂ -heffing voor de industrie door de Tweede Kamer aangenomen.[8] Op 15 december 2020 zal de Eerste Kamer stemmen over dit voorstel.

Een aantal belangrijke wetgevingsdossiers moet nog naar de Tweede Kamer worden verzonden. Nieuwe wetgeving zoals de Wet collectieve warmtevoorzieningen en Energiewet vormen belangrijke speerpunten van wetgeving die de energietransitie moet versnellen. De Energiewet is in juni 2022 naar de Afdeling Advisering van de Raad van State verstuurd voor advies, terwijl er nog hard wordt aan de inhoud van de Wet collectieve warmtevoorzieningen. Daarnaast zal de Klimaatwet worden geüpdatet om de 2030 doelstelling aan te passen naar de verhoogde ambitie.

Werkkracht, werkkracht, werkkracht: resultaten?

Er lijkt dus zeker wel sprake te zijn van werkkracht, de politiek heeft ambitieuze doelen gesteld en een aantal belangrijke daarvan gerealiseerd: Klimaatwet, ambitieuzer EU-beleid en het sluiten van het Klimaatakkoord. Maar wanneer is werkkracht nu precies effectief? Want daar draait alles om, uiteindelijk moet klimaatbeleid ook uitgevoerd worden en daadwerkelijk de uitstoot van broeikasgassen reduceren.

Elk jaar moet volgens de Klimaatwet, artikel 6, een klimaat- en energieverkenning (KEV) worden uitgevoerd. Deze KEV geeft in elk geval de behaalde resultaten in het voorgaande kalenderjaar weer, bijvoorbeeld over de CO₂ -reductie of aandeel hernieuwbare energie, maar ook voorspellingen over de resultaten van het huidige kalenderjaar. In oktober 2022 zal de volgende KEV uitkomen. Voor nu kunnen de resultaten van de KEV 2021[9] worden besproken. Deze KEV is uitgekomen voor de presentatie van het coalitieakkoord in december 2021, en bevat dan ook nog niet de laatste ontwikkelingen.[10]

Zo voorspelt de KEV 2021 dat de emissie in 2030 naar verwachting daalt met 38-48% ten opzichte van 1990. In het meest tegenvallende scenario valt de behaalde emissiereductie dan ook 17% lager uit dan beoogt. Dit is een goede indicatie dat aanvullende maatregelen nodig kunnen zijn. Echter voorspelde de KEV 2020 nog dat de emissiereductie in 2030 uit zou komen op 30-40% dus er is wel sprake van voortgang. Dit kan ook verklaard worden doordat nieuwe instrumenten zijn meegenomen in de berekening, zoals de nieuwe CO2-heffing. Die verwachting werd ook al door minister Wiebes (destijds) uitgesproken in de Klimaatnota 2020.[11]

Van belang is daarbij het Urgenda-doel,[12] jaarlijks 25% emissiereductie ten opzichte van 1990. Ondanks dat deze doelstelling is 2020[13] werd gehaald, is dit waarschijnlijk niet het geval voor 2021.[14] Daarnaast is de doelstelling voor het besparen van energie behaald en de doelstelling voor het aandeel hernieuwbare werd behaald door een statistische overdracht met Denemarken (bijna 3%) terwijl de rest van de doelstelling (iets meer dan 11%) wel door opwek met hernieuwbare bronnen in Nederland werd behaald.

Het is hier ook nog van belang om te noemen dat de onzekerheden rondom de gaslevering en de algehele prijsstijging van aardgas de komende winter klimaatbelastende maatregelen genomen kunnen worden. Dit bestaat voornamelijk uit het harder laten draaien van kolencentrales. Duitsland bijvoorbeeld stuurt hierop aan, en ook in Nederland zijn de kolencentrales gevraagd om meer te draaien. Hierdoor kan meer aardgas worden opgeslagen, zodat er voldoende reserves zijn in de winter. Echter hebben kolencentrales een veel grotere impact op de uitstoot van broeikasgassen en dus het klimaat. Het kan daarom zijn dat de daadwerkelijke emissie(reductie) in 2022 een vertekend beeld laten zien vanwege deze noodmaatregelen. De warmtetransitie, waarbij het gebruik van aardgas in zowel industrie als huishoudens, volledig moet zijn uitgefaseerd per 2050 is dan ook van groot belang voor klimaatmitigatie.

Conclusies

Er is sprake van ambitieus klimaatbeleid in Nederland. Dit beleid is volledig in lijn met het beleid van de Europese Unie. Hoewel sommige doelen vanuit de EU worden behaald (CO₂ -emissiereductie en energie-efficiëntie) zijn andere doelen lastiger (Urgenda doel en hernieuwbare energie). Het algemene beeld van de scenario's en voorspellingen laat echter wel zien dat Nederland hard aan werk moet om de aangescherpte doelstellingen voor 2030 te halen. Dat bestaat deels uit het uitvoeren van bestaand beleid, zoals het uitrollen wind op zee, terwijl tegelijkertijd gewerkt wordt aan het introduceren van nieuwe wetgeving en instrumenten.